鄂豫两省六地文旅交流月活动在枣阳启动

法律对于防控土地损毁趋势能够发挥重要作用，制定防控土地损毁的《土地保护法》具有重要的现实意义。

当然，具体的操作方式还有待进一步的深入研究。因此，在实践中，应当鼓励宗教界爱国人士在信教群众中宣传党的教育方针和科教兴国战略，动员适龄儿童入学，调动信教群众支持办好国民教育的积极性。

[22]如笔者曾在一篇文章中指出：一国的法律规范结构在理论上呈现正金字塔型，宪法处于该结构的塔尖，总领其他一切法律规范。有学者也曾对此进行过专题研究，参见湛中乐：高等教育与行政诉讼，北京大学出版社2003年版。其四，接受本民族语言文化教育的权利。另一方面，在现实中，散杂居少数民族受教育权的保护较之实行民族区域自治的少数民族更加复杂和困难，也就更需要统一的、有效的法律保护。这个思路完全可以扩大到少数民族教育的其他领域进行变通适用。

高等学校和中的那个专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准的条件，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。可见，第一项的内容既包括对法律的细化规定也包括对执行法律的规定，而后一项属于国务院的既有职权。并且只有找到了能够起统御作用的理论工具，后续的制度应对才有理论指导并有的放矢。

这里的功能性是指行政系统试图将慈善活动纳入行政功能的延伸，如2009年12月，民政部办公厅发出《关于委托北京市民政局开展中国慈善超市创新建设试点的通知》。在人员要求上，社会团体要有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员。在慈善组织的发展方面政府还要起到鼓励、支持和引导慈善组织向制度化、规范化方向发展的作用，营造对慈善组织发展有利的制度环境，共同为促进我国的社会保障制度的更新和社会公共利益的实现而努力。[5]民政工作法规教材编写组：《民政工作基本法规》，中国社会出版社1991年版，第219页。

在慈善事业发展早期，行政力量的推动无疑有利于慈善理念的传播和慈善事业的推展。第三是政府通过行政手段进行劝募，如以政府名义邀请企业参加座谈会或宴会，动员企业捐赠，在政府部门办理相关手续时设置捐赠环节等。

这种行政规制态度的变化反映了行政系统对于以慈善事务治理为代表的由社会群体发育而产生的社会自治能力的尊重，也反映了在这个态度变迁中的国家与社会关系的变迁。慈善活动是一种在全社会范围内的资源重新配置活动。除此之外，全国很多地方政府也举办了慈善表彰大会，鼓励与引导地方慈善事业的发展。为了做好慈善政策的制定者，政府应当尽快出台具体的针对完善慈善组织的组织结构、人事管理、资金运作等制度，实行资金流向的公开化和透明化，建立双向互动平台，政府也有义务建立起一个有利于慈善组织发育和正确引导与激发捐赠动机的良好制度环境。

法律优先和法律保留由此构成了依法行政原则项下的两大基石。与舆论监督相比，行政监管更直接、有效、专业，比舆论监督的效率也更高。因此，我们不能从行政主体——行政行为——行政程序——司法救济这一传统的合法性层面，而应该从处于同一逻辑结构但不同视角的最佳性层面来分析这一问题，即应从行政的任务、组织——做出决定过程、调整与协作过程——人事、物质手段——监督这一逻辑进路入手，对行政任务履行的过程加以分析。如果从设立之初，这些慈善机构的行政色彩浓厚[11]，且行政依附倾向明显，慈善机构就变成了政府的慈善科[12]，这种局面不仅仅限制慈善事务自身的发展，也与政府职能转变和政府规制手段的进化趋势不相吻合。

同时，应用最佳行政这个判断标准的好处在于，它并没有较为严苛的操作规程与判定方式，却存在基于法治理论而产生的基本原则，即最佳行政必须是高效行政与责任行政的结合，必须是程序行政与多元行政的结合。为了达到以上目的，政府与慈善组织之间的应然关系可以按照以下进路进行分析。

面对行政裁量权不断扩张的现状，为填补司法制约的空白地带，学界与实务界也逐步探索出了各种途径来压缩自由裁量空间，以实现对行政权的自我控制与外力控制的综合性控制。行政监管一方面能够有效纠正慈善组织运行过程中的这种不正之风，并通过事后监管机制对慈善组织出现的问题加以补救，追究违法违规行为主体或当事人的行政责任，保障慈善组织依法正常运作，实现慈善正义，还民众以真相和公道，从而挽救慈善组织整体的公信力。

可以在政府的主导下成立专门的社会评估组织，建立公益机构行业评估制度，并配合民政部门、审计部门、财政部门制定慈善组织的行业标准，有效监督慈善机构的运营和管理，对一些慈善机构的违法个人或者组织、不规范的社会募捐项目、不合法的受赠主体及时进行必要的行政处理，情节严重的要追究其法律责任。另一方面可以通过信用评级、行政奖励、税收减免等行政授益监管手段引导慈善组织避免自治权滥用，从而有效避免慈善组织滥用自治权的风险。第一，从对慈善议题的行政宣导这一方面来看，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出了关于慈善事业发展的目标：发展慈善事业，完善社会捐助免税减税政策，增强全社会慈善意识。但日益扩张的行政任务已促使人们开始关注行政行为的上游，继而触及实质政策形成的过程。政府对于慈善组织的管理应该主要限制在设定私法上的准入条件上，而不是对慈善组织的一切进行严格的管理。但是慈善组织必须在公共利益的目的指引下，在法律法规规定的范围内开展活动。

[23]Burton A.Werisbrod,Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy,in E.Phelpsed Altruism and Economic Theory,New York:Russel Sage,1974,p.16. [24]郑功成等：《当代中国慈善事业》，人民出版社2010年版，第25页。慈善法治的构造本应该是行政法治理论能够发挥作用的区域，宏观地说，慈善法治属于社会法范畴，社会法本来就是公、私法交合应用的场域，作为在公法领域发挥基础性作用的行政法在具体社会法部门应用中的缺位将显示出行政法的工具无力性，这是不应该出现的理论困局。

在公共领域，政府应该承认慈善组织的职能，慈善组织的作用就是为一部分人提供公共物品以满足其特殊偏好[19]。这种慈善效应可以体现在舆论中，也能体现于每个人的内心确信的过程里，这种慈善效应既与每个人的生活经历有关，也与历史文化及社会氛围等因素有关。

而慈善效应的重要意义在于，它能够影响每个人的慈善倾向，成为以后塑造慈善法律关系的逻辑起点，所以说仅仅能说明某理论对慈善法律关系进行有效规制，并不能就认为其是最恰当的规制工具，该规制工具必须能对包括慈善效应在内的整个慈善现象与伴随慈善现象而来的慈善效应作出合理解释和恰当规制，所以仅仅是以规制慈善活动合法性与合理性为目标的传统行政法规制工具并不能取得针对慈善活动的最佳规制效果，而最佳行政这一目标性工具能为整合慈善法律关系与因慈善法律关系而来的慈善效果提供良好的工具。政府在社会管理方面需要借助于慈善组织的资金和服务，那么慈善组织的发展对政府在社会责任的分担方面发挥很大的作用，政府有义务鼓励、支持和引导慈善组织的发展，同时慈善组织也可以要求政府提供慈善组织发展的法治环境和资金保障，对进行社会捐献的各种主体实行减免税收的优惠政策，并对慈善组织用于公益目的的资产给予相应的免税待遇。

[15]康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局变迁》，浙江人民出版社1999年版，第16页。从当时的社会背景和慈善组织发展的状况来看，该制度未尝不是一个好的制度。[16]杨方方：《从依附到合作：中国慈善组织与政府关系》，《中国社会保障》2008年第11期。例如郭美美事件的持续发酵曾一度使全国各地红十字会的善款捐赠大幅下降，慈善款项流失、慈善资金使用不当、慈善组织寻租以及慈善组织与捐赠人互相合作互惠等现象的存在，使我国慈善组织的公信力下降趋势明显。

同时，政府较深地介入慈善活动也有其内在制度原因，因为基于传统观点，政府是作为社会治理过程中公共秩序的维护者而存在的，它具有保护公共利益的责任与义务。可以这样说，怎样的规制思路构造出的行政法治环境就会产生怎样的规制效益，慈善事业的发展样态与行政法治的规制效果是紧密结合在一起的。

[2]国务院在2000年12月发布的《关于完善城镇社会保障体现建设试点方案》指出：大力发展慈善机构，服务于贫困家庭的基金会等非营利机构。政府基于慈善组织在资金来源和使用方面具有的特殊性，必须对慈善组织进行登记管理和监督。

因此，这两种分属理性与功利性的动机都会促使行政主体对慈善组织的行为进行干预。我国直接管理慈善事务的行政部门民政部曾颁布《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015年)》，对一个时期内我国慈善事业的发展进行总体规划。

对这类事务进行规制的评断标准是不能单纯采取传统的合法行政与合理行政为导向的规制模式的，必须采取以最佳目的导向的规制思路，在这样的思路指引下，慈善活动的外部行政环境须以能为慈善活动的最优开展提供最佳保障为目标。[10]杨团：《中国慈善发展报告(2012)》，社会科学文献出版社2012年版，第50页。十五计划也首次将发展慈善事业，加强对捐助资金使用的监管写入国家的国民经济与社会发展计划。进入专题： 慈善 法治 行政规制 。

[21]阴猛：《当代中国慈善职业的立法状况评述》，《新余高专学报》2009年第2期。政府福利政策范围与影响日益扩大，同时，公益服务购买规模越来越扩大[17]，其涉及的服务类别和数量不断增加。

第四是政府的过度干预不利于慈善组织之间的正当竞争。[28]葛道顺：《我国慈善事业的现状和发展对策》，《中国社会科学院院报》2005年第1期。

政府首先做的事情是反思政府提供公共产品和公共服务的能力，但这不意味着政府要彻底退出慈善市场，也不是以行政方式直接参与慈善活动，政府的作用在于依法监督和提供支持服务。慈善组织作为一个具有独立性的组织，在日常运行中应享有一定自治权。